政府審計結論能否作為工程結算的依據

當前商務實踐中，“以政府審計結論為工程結算依據”的條款在合同中屢見不鮮。那么此類合同條款法律效力如何呢？本文在整理相關法律、法規、規章及規范性文件后，得出以下結論：

第一，建筑施工企業與政府投資項目的發包方簽訂的建筑施工合同中的“工程結算條款”中，不建議以政府審計結論作為工程結算依據。

第二，如果建筑施工企業與政府投資項目的發包方在談判過程中處于劣勢，在施工合同中已經約定：“以政府審計結論作為工程結算依據”，則工程結算必須遵循以政府審計結論為依據。

（一）相關規定

（1）《住房和城鄉建設部辦公廳關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號）第二條第（七）項和《關于印發房屋市政工程復工復產指南的通知》（建辦質〔2020〕8號）第7.4明確規定：政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付。

（2）《保障中小企業款項支付條例》（中華人民共和國國務院令第728號）第11條規定：“機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據，但合同另有約定或者法律、行政法規另有規定的除外。

（3）：全國人大常委會法工委于2017年作出《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》（法工備函〔2017〕22號），該復函認為：“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。”

（4）：《關于糾正處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》（國法秘備函〔2017〕447號）要求全國有關省區市糾正處理在地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關條款。

（二）原因分析

第一，政府審計與工程結算所關注的內容不一致，兩者無必然聯系。

《政府投資項目審計規定》第6條的規定，審計機關對政府投資項目重點審計的內容有：履行基本建設程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項目建設管理情況、有關政策措施執行和規劃實施情況、工程質量情況、設備物資和材料采購情況、土地利用和征地拆遷情況、環境保護情況、工程造價情況、投資績效情況等等。可見，政府審計是一種行政監督行為，主要目的是對財政投資規模、資金使用情況、有無截流國家資金、有無任意擴大投資、是否存在腐敗浪費問題等行為進行審查監督，并作出合規性審查意見。

工程結算是指發包人與承包人就工程建設項目的工程造價、其他應付款（含保證金、索賠款、獎勵款等）及相應的已付款、應扣款，還有質保金、付款計劃等各方面內容進行協商，據以確定最終欠付金額及后續履行安排的過程。工程結算最主要關注點為工程造價的最終確認，系平等民事主體之間的雙方民事法律行為。

因此，政府投資工程中的政府審計與工程結算所關注的內容并不一致，兩者并無必然聯系。

第二，在“招標文件或合同中以審計結論為工程結算依據”的地方性法規已經被廢止。

有些地方通過制定地方性法規，明確規定在招標文件或合同中須以審計結論作為工程結算價款的依據。由此使得大量政府投資項目的發包人以等候政府審計結果為由拖延支付工程款、材料款，嚴重損害了承包人以及下游供應商和勞務企業的權益。

法工備函〔2017〕22號否定了地方性法規中有關“以政府審計為準”規定的合法性，即在合同沒有約定“以政府審計為準”條款的情況下，發包人和法院不應根據地方性法規中的相關規定要求以政府審計作為工程結算的依據。

《關于糾正處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》（國法秘備函〔2017〕447號）要求全國有關省區市糾正處理在地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關條款。

根據法工備函〔2017〕22號和國法秘備函〔2017〕447號的規定，政府投資項目不可以以政府審計結論作為工程結算的法律依據。因此，如果在建設工程施工合同中未約定：建筑工程以政府審計結論作為工程結算的依據，則建設工程款的結算不能以政府審計結論作為工程結算的法律依據。

當發承包雙方以合同約定的形式將政府審計引入工程結算條款之中，并明確約定“工程造價以政府審計意見為準”時，這樣的約定是合同當事方真實意思的表示，是完全合法有效的，應以審計結論作為工程結算依據，相關規定如下：

（1）《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條規定：“依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定。”

（2）《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》【(2008)民一他字第4號】中明確：財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據。

（3）《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》【(2001)民一他字第2號】中認為，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。