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我國高速公路投融資模式分析

發表時間：2024-11-09 11:35

我國高速公路的發展較快，1988年通車的滬嘉、沈大兩條高速公路為我國高速公路里程零的突破。此后十余年間高速公路進入了里程快速增長階段。在1988年到2002年間，我國高速公路里程復合增長率達48.39%，從2003年到2012年增速有所放緩，復合增長率為13.95%。此后高速路網逐漸成熟，新增高速里程增速有所下降，但仍維持正增長。

高速公路投融資模式先后經歷了政府收費還貸、特許經營（BOT）、政府和社會資本合作（PPP）以及股權合作等多種模式。受宏觀經濟及政策環境等因素的影響，高速公路造價水平不斷提升，項目收益難以覆蓋建設運營成本，資金缺口不斷加大，高速公路發展面臨較大阻礙和考驗。

投融資面臨問題

（一）造價提升，項目收益水平降低

隨著區域綜合交通網絡不斷完善，項目交叉工程多、工程量不斷增大，主要材料價格、征地拆遷費用等不斷提高，項目建設成本大幅攀升。以江蘇省為例，江蘇省高速公路每公里造價指標“十一五”期間為7168萬元／公里，“十二五”期間為9980萬元／公里，“十三五”期間為17432萬元／公里，高速公路建設成本逐年攀升，十年間上漲了39.2%、十五年間上漲了143.2%，到“十四五”初年，高速公路每公里造價指標為20489萬元／公里，相比“十三五”上漲了17.5%。一些偏遠山區單公里造價則更高。但是，收費年限、政府定價的車輛通行費標準多年來一直沒有調整，項目收入難以覆蓋建設運營成本，存在資金缺口。

（二）支出逐年增加，財政性資金來源不足

隨著近年來財政支付能力的下降，中央資金爭取難度進一步加大，省級補助資金到位困難，地方政府債券發行空間有限，地方財政預算難以支撐交通建設資金需求。

從交通運輸部公布的《2021年全國收費公路統計公報》來看，2021年末全國收費公路債務余額達到了79178.5億元，比2020年末增加8517.3億元，增長12.1%。其中，高速公路74853.9億元，比2020年末凈增7870.3億元；此外，收費公路的年度收支缺口也呈現擴大的趨勢。2021年，全國收費公路收支缺口高達6278.8億元。隨著里程不斷增長和各路段通行年限增加，養護、管理、稅費等支出會逐年增加；各年的支出中債務本息約占支出的80%，所有的缺口均需要借新還舊，在收費增速放緩、債務余額擴張加速的情況，缺口將會越來越大。

（三）各類投資主體面臨運營風險

隨著PPP、專項債券、特許經營等各類模式實施項目的推進，大部分建設項目將陸續進入運營期。根據以往經驗，項目通車后需要經歷交通量培育期，前期交通量較低，車輛通行費收入較少，在一定時期會持續虧損，投資主體將面臨巨大的財務壓力，若收益不足以償還貸款本息，將嚴重影響投資主體的財務狀況和信用評級。此外，投資主體在評估新項目時，也將更加謹慎，對項目的經濟性和可行性分析更加保守，限制和壓縮各類投資主體對新項目的投資空間。

投融資機制

根據《收費公路管理條例》等相關政策文件要求，項目投融資模式包括政府還貸模式、政府和社會資本合作新機制要求的特許經營模式和投資人招標模式。

（一）政府還貸模式

按照《政府投資條例》和《中華人民共和國預算法實施條例》相關規定，政府還貸模式資金來源兩種途徑：一是地方政府財政資金，二是發行地方政府債券。高速公路項目作為有收益的公益性項目，可以發行專項債券，以項目對應的車輛通行費收入及其他業務作為還本付息資金來源?！秶野l展改革委關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券項目有關工作的通知》(發改投資〔2022〕1440號)明確收費公路屬于專項債可以用作資本金的領域。

政府還貸模式下，地方政府可以直接授權地方本級國有企業實施，有利于對高速公路工作推進，掌握主動權和減少合同糾紛。但受限于收費公路專項債地方政府爭取額度的影響，高速公路專項債發行額度低，這也意味著地方政府籌措資金壓力巨大。

（二）投資人招標模式

根據《收費公路管理條例》，經營性公路建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者。投資者招標模式未對投資者所有制情況作出限制性規定，即國有、民營、外資和混合所有制的國內外經濟組織均可充分公平參與經營性公路投資建設。

投資人招標模式下，地方國有企業可參與到項目中來，將其在工程建設、運營管理、資金籌措等方面的優勢與高速公路項目相結合，形成產業協同效應，提升項目的整體效益，還為地方國有企業的改革與發展提供了新的機遇，為自身的轉型升級和可持續發展奠定堅實基礎。

（三）特許經營模式

根據《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，經營性收費公路屬于政府和社會資本合作項目，應采用特許經營模式。高速公路投資人選擇按照新機制要求采用特許經營模式，符合新出臺的系列政策法規要求。

在該模式下，對項目實施提出了明確的要求，如：政府可在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本，除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本；投資人構成方面，地方本級國企不能參與投標，只能作為政府出資人代表，且不得在項目公司中控股；項目分類中第二類項目民營企業股權占比原則上不低于35%等條件，對項目實施提出了更高的要求。

相關建議

在項目推進過程中，應按照投融資政策相關文件要求，選擇適合的投融資模式，同時為保障項目落地，可從以下幾個方面探索。

（一）爭取各項支持資金

根據中央下發的各類文件，積極申請、爭取各類投資支持，如車輛購置稅補助資金、中央預算內資金、政策性開發性金融工具等。按照申報項目要求，落實各項申報條件。

（二）積極開展市場測試

項目落地的前提條件是社會資本愿意參與投資、金融機構愿意參與融資，通過面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試，可充分了解社會資本和金融機構的關注焦點及參與意愿。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，對社會資本和金融機構參與意愿高的項目，可考慮優先實施；對于參與意愿低的項目，應完善項目交易機構等相關條件后，重新進行市場測試。

（三）轉變經營理念

高速公路行業單純依賴通行費收入的傳統經營模式已進入發展瓶頸。通過發展路衍經濟推動產業轉型升級，培育新的經濟增長點，是高速公路企業今后經濟效益和社會效益最大化的必然選擇。投資人應主動開拓市場，深挖經營潛力，勇于參與競爭，積極創造新的企業利潤增長點，持續增強造血功能和反哺交通運輸的能力，形成良性循環。

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