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淺析全域土地綜合整治的實(shí)施路徑

發(fā)表時(shí)間：2024-11-09 11:31

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，全域土地綜合整治成為當(dāng)前時(shí)代的重要議題和熱點(diǎn)，不僅深度契合了鄉(xiāng)村振興的核心要義，更成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展、顯著提升農(nóng)民農(nóng)村生活品質(zhì)的關(guān)鍵引擎。本文主要針對全域土地綜合整治的實(shí)施路徑展開相關(guān)研究和分析。

一、全域土地綜合整治的背景分析

2019年以來，自然資源部開展了全域土地綜合整治試點(diǎn)，共指導(dǎo)25個(gè)省實(shí)施了356個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點(diǎn)，還支持了浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛高速公路沿線等不同尺度56個(gè)試點(diǎn)。此外，各地還自行開展了892個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點(diǎn)。截至2023年底，全國1304個(gè)試點(diǎn)累計(jì)投入資金4488億元，完成綜合整治規(guī)模378萬畝、實(shí)現(xiàn)新增耕地47萬畝、減少建設(shè)用地12萬畝。

在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自然資源部于2024年8月出臺了《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》，對全面推開全域土地綜合整治工作作出安排指導(dǎo)，將其作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會相關(guān)改革部署的重要舉措。

二、全域土地綜合整治的內(nèi)涵與作用

（一）全域土地綜合整治的內(nèi)涵

全域土地綜合整治是以科學(xué)規(guī)劃為前提，依據(jù)國土空間規(guī)劃，以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，綜合運(yùn)用耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局的區(qū)域?qū)嵤┚C合治理活動(dòng)，旨在改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美麗鄉(xiāng)村。它是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段。

（二）全域土地綜合整治的作用

地方政府借力“全域土地綜合整治項(xiàng)目”，可以推進(jìn)以下項(xiàng)目的實(shí)施：

(1)對區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級，如路、橋、水等；

(2)推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，如產(chǎn)業(yè)園、物流園等；

(3)建設(shè)宜居宜業(yè)和美麗鄉(xiāng)村，如房屋建筑、景觀、環(huán)保等。

三、全域土地綜合整治面臨的難題

（一）指標(biāo)交易難

全域土地整治涉及兩大交易指標(biāo)，分別是補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)。

1、補(bǔ)充耕地指標(biāo)：建設(shè)項(xiàng)目占用耕地時(shí)需要進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，而耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)要求在占用耕地前，就已經(jīng)落實(shí)好補(bǔ)充工作，通常可直接從當(dāng)?shù)貎鋷斓难a(bǔ)充耕地指標(biāo)中進(jìn)行核銷。

2、建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)：增減掛鉤指標(biāo)（即增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）是通過區(qū)域內(nèi)政府在土地利用年度規(guī)劃中進(jìn)行控制的。當(dāng)年度規(guī)劃中增減掛鉤的指標(biāo)不足時(shí)，才會產(chǎn)生市場需求。因此，受市場供求關(guān)系影響大。

（二）資金籌措難

1、財(cái)政直接投資：發(fā)行專項(xiàng)債券籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，還款來源為項(xiàng)目指標(biāo)交易收入，專項(xiàng)債額度往往受項(xiàng)目所在區(qū)域的限額影響。

2、社會資本投資：社會資本為項(xiàng)目實(shí)施主體，向金融機(jī)構(gòu)融資籌措建設(shè)資金，項(xiàng)目土地指標(biāo)交易完成后由政府相關(guān)部門將指標(biāo)收入支付給社會資本，金融機(jī)構(gòu)通常認(rèn)為該收入為財(cái)政資金，有隱債風(fēng)險(xiǎn)，融資難獲批。

（三）利益平衡難

受各級政府利益訴求不同，全域土地綜合整治項(xiàng)目要做到利益平衡并不容易。

1、省、市層面：積極倡導(dǎo)并推動(dòng)全域土地綜合整治行動(dòng)，視其為農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的需要。

2、區(qū)縣、鎮(zhèn)層面：對于全域土地綜合整治的態(tài)度呈現(xiàn)出一定的矛盾性，表現(xiàn)為既不主動(dòng)積極推進(jìn)，也不明確拒絕。一方面對地方建設(shè)有利、對鄉(xiāng)村振興有利。另一方面指標(biāo)交易資金預(yù)計(jì)兩三年后才能回流，財(cái)政資金不足，項(xiàng)目難啟動(dòng)，積極性不高。

3、村集體、村民層面：對全域土地綜合整治持積極態(tài)度。一方面，這一舉措有利于改善農(nóng)村的人居環(huán)境，另一方面還可以為村民帶來相關(guān)利益，如拆遷補(bǔ)償款等。

（四）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入難

鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域位置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)資源稟賦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。項(xiàng)目策劃時(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及對打包進(jìn)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)子項(xiàng)難以把握。

三、全域土地綜合整治的實(shí)施路徑

實(shí)施模式：“投資、建設(shè)、運(yùn)營”一體化

實(shí)施主體：縣政府指定單位公開采購項(xiàng)目實(shí)施主體（平臺公司），實(shí)施主體公開遴選社會投資主體，雙方共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化，分批推進(jìn)實(shí)施。

資金籌措：項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌集，資本金部分由各股東出資，剩余資金由其向金融機(jī)構(gòu)融資。

EPC招標(biāo)：項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)EPC招標(biāo)，并簽署協(xié)議，施工單負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目公司按照施工進(jìn)度支付款項(xiàng)。

項(xiàng)目收益：項(xiàng)目公司一方面運(yùn)營全域土地綜合整治項(xiàng)目獲得土地整理增減掛鉤“指標(biāo)”收益，另一方面通過開發(fā)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)等獲得產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益。