《中華人民共和國招標投標法》第四條明確規定，“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標”。那么應該如何準確理解“化整為零，規避招標”呢？今天我們將從相關案例出發，對其概念和關鍵點進行解析，希望能為各位從業者提供一些參考價值。某政府部門需要采購100套辦公設備，根據發改局的批復，項目總投資為300萬元，在項目實施過程中，該部門辦公室主管人員將項目拆分為5個標段，平均每個標段60萬元，在沒有相關部門對招標方式核準的前提下，該部門采用邀請招標的方式選擇投標供應商，在后審計時被發現該項目存在化整為零規避公開招標的問題，相關責任人被處理。
某地交通運輸局開展當地農村巷道建設項目，項目預算近3000萬元，單位領導覺得項目工期緊，要求執行人員盡快完成采購活動。該項目直接負責人田某某為了便捷而規避公開招標，將當地當年農村巷道建設項目拆分成9個項目分別采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源等非招標方式采購，在領導要求的期限內完成了采購活動，累計成交金額約2800萬元。當地監管部門次年開展政府采購項目巡視時發現，該單位的這9個項目本應是同一個項目，應當采用公開招標方式實施采購，但卻被化整為零，采用非招標方式實施了采購。對該地交通運輸局作出警告并處罰款人民幣3000元的處罰；對直接負責該項目的主管領導田某某作出警告處分并公開通報批評。1. 概念界定
目前對何為化整為零規避招標，法律法規、部門規章以及規范性文件都未作明確規定。政府采購貨物和服務采購中“化整為零規避公開招標”的定義可以作為參考。《中華人民共和國政府政府采購法》第二十八條 采購人不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他任何方式規避公開招標采購。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十八條 在一個財政年度內，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數額超過公開招標數額標準的，屬于以化整為零方式規避公開招標，但項目預算調整或者經批準采用公開招標以外方式采購除外。《政府采購法實施條例》第二十八條是判定采購人化整為零的重要依據。準確適用這一法條，要把握五個關鍵點：（1）判斷化整為零有一個時間限度，即“一個財政年度內”，我國的財政年度是自然年度。（2）“一個預算項目下”，也就是說，要看采購人所采購的貨物或服務是否屬于財政部門最終批復的部門預算中的同一個預算項目。（3）“同一品目或者類別的貨物、服務”，可參考財政部出臺的《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2022〕31號）。其中，“同一品目”是原則性規定，可以是一級編碼也可以是二級編碼，應根據采購項目具體情況進行判斷，原則上可以合并的應當合并實施。“同一類別”是指項目的需求、特點、屬性等相似，可以視為相同種類的項目。（4）兩種例外情形，“項目預算調整或者經批準采用公開招標以外方式采購除外”。《政府采購法實施條例釋義》中對其進行解釋時舉得兩個例子非常經典：2014年，某中央部委年初預算中有一個預算金額90萬元的辦公家具項目，因未達到120萬元的公開招標數額標準，該部委采用競爭性談判方式進行了采購。后因招錄新人，該部委年中時申請調整預算，追加50萬元用于采購同類的辦公家具。同樣，因未達到120萬元的公開招標數額標準，該部委仍然采用競爭性談判方式進行了采購。在這個例子中，該部委在一個財政年度內先后兩次采用非招標方式采購同類辦公家具，雖然累計資金數額超過了公開招標數額標準，但由于是預算調整而導致的，因而不屬于以化整為零方式規避公開招標。經批準采用公開招標以外方式采購不構成化整為零的例子：某中央部委年初預算中有一個預算金額200萬元的辦公家具項目，因出現法定情形，經財政部批準同意，年初其用競爭性談判方式實施了130萬元的采購，年終其又用競爭性談判方式實施了剩余70萬元的采購。在這個例子中，該部委在一個財政年度內，先后兩次采用非招標方式采購同類辦公家具，雖然累計資金數額超過了公開招標數額標準，但由于第一次采購是經過財政部門依法批準同意的，因而不屬于以化整為零方式規避公開招標。（5）本質是規避公開招標，如果多次采購均采用公開招標方式，就不存在化整為零的問題。第二十七條 采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。（2）《關于修訂江蘇省2023年政府集中采購目錄及標準的通知》（蘇財購[2022] 92號）采購人采購貨物、服務項目單項或批量采購金額在 400萬元以上的，應當采用公開招標方式，采購金額在 400萬元以下的，由采購人依法自行選擇采購方式。采購金額在 400萬元以上、符合其他法定采購方式適用情形的，采購人可經財政部門批準后采用非公開招標方式采購。政府采購工程項目公開招標數額標準按照國務院有關規定執行。第三條 在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；
（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；
（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
前款所列項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的，依照其規定。（2）《必須招標的工程項目規定》（國家發展和改革委員會令第16號）第二條 全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目包括：（一）使用預算資金200萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上的項目；
（二）使用國有企業事業單位資金，并且該資金占控股或者主導地位的項目。
第三條 使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目包括：（一）使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款、援助資金的項目；
（二）使用外國政府及其機構貸款、援助資金的項目。
第四條 不屬于本規定第二條、第三條規定情形的大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體范圍由國務院發展改革部門會同國務院有關部門按照確有必要、嚴格限定的原則制訂，報國務院批準。第五條 本規定第二條至第四條規定范圍內的項目，其勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購達到下列標準之一的，必須招標：（一）施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上；
（二）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上；
（三）勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到前款規定標準的，必須招標。
（3）《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規規〔2018〕843號） 第二條 不屬于《必須招標的工程項目規定》第二條、第三條規定情形的大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎設施項目；
（二）鐵路、公路、管道、水運，以及公共航空和A1級通用機場等交通運輸基礎設施項目；
（三）電信樞紐、通信信息網絡等通信基礎設施項目；
（四）防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎設施項目；
（五）城市軌道交通等城建項目。
根據上述規定，可以得出判斷一個工程項目是否需要招標的依據，如下：
