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新機制下，EOD模式與特許經營模式兼容性分析！

發表時間：2024-08-08 10:00

根據統計，截至2023年11月，全國共成交了140個EOD項目（含實施主體成交）。其中以特許經營模式成交的有12個，以PPP模式實施的有7個。此外，還有項目采用“投資人+EPC”、國企投資運營、政府專項債券等模式實施。

2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見的通知》，對政府和社會資本合作新機制作了系統規范。隨后，國家發展改革委就《基礎設施和公用事業特許經營辦法（修訂征求意見稿）》、《政府和社會資本合作項目特許經營方案編制大綱（2024版，征求意見稿）》向社會公眾公開征求意見。

2023年12月，生態環境部辦公廳、國家發展和改革委員會辦公廳、中國人民銀行辦公廳、國家金融監督管理總局辦公廳聯合印發《生態環境導向的開發（EOD）項目實施導則（試行）》（以下簡稱實施導則），對EOD項目謀劃提出新要求。

結合EOD和特許經營新政策，本文對EOD模式能否與特許經營模式相互兼容進行分析。

1.項目類型的適用

按照新機制的規定，政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年版，征求意見稿）》提出，市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式；不得將以上類型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

根據《實施導則》，生態環境治理內容包括流域水生態環境綜合治理、湖庫水生態環境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、近岸海域環境整治、無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態系統修復、噪聲和振動污染治理、減污降碳協同治理等。關聯產業包括以下情形：（一）生態農業、林下經濟、經濟作物種植、生態旅游、醫療康養、休閑娛樂、文化創意等生態環境依賴型產業；（二）數字經濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態環境敏感型產業；（三）高新技術創新創業等人才聚集型產業；（四）在沙漠、戈壁、荒漠等區域發展光伏、種植養殖與加工等復合型產業；（五）其他與生態環境治理關聯性強、市場前景好的產業。

EOD模式強調生態環境治理內容的公益性以及生態環境治理內容與產業項目之間的關聯性；特許經營模式要求子項目具有公益性并具有經營收入。由于EOD項目生態環境治理內容絕大部分沒有經營收入，僅有工業污水處理、垃圾處理等少量內容符合特許經營實施領域；同時，關聯產業中除休閑農業基礎設施、林業生態、體育、旅游公共服務、數據中心等具有一定公益性質的項目符合特許經營領域外，其余市場化程度高的商業和產業項目，均不符合特許經營實施領域。

2.資金來源的要求

按照新機制的規定，特許經營項目政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持。

而EOD項目作為企業投資項目，不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實施的內容，不納入項目范圍。EOD項目采取特許經營模式實施，資金只能通過社會資本自行投資解決，無論是建設期還是運營期都不允許運用財政資金。

3.實施主體的選擇

根據《實施導則》，EOD項目實施主體應采用競爭性方式確定，并滿足相關法律法規及規范性文件規定，積極鼓勵民間資本參與。目前，絕大多數EOD項目的實施主體是本地國有企業。采用特許經營模式實施的EOD項目實施主體本質上就是項目的特許經營主體，應根據《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》適用民營企業參與的股權比例要求；同時，按照《政府和社會資本合作項目特許經營方案編制大綱（2024版，征求意見稿）》，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得參與投標。

因此，EOD項目能夠同時滿足新機制文件要求的少之又少。若采用特許經營模式實施，生態環境治理項目須具有一定經營收入，同時關聯產業項目也應符合特許經營領域；作為企業投資項目，資金只能通過社會資本自行投資解決，無論是建設期還是運營期都不允許運用財政資金，不能充分利用特許經營項目政府投資支持政策；而地方國有企業，則不能再參與本級EOD項目的實施。

綜上，在實際操作層面上，EOD與特許經營實際上融合實施的動力十分有限，且增加了項目實施的復雜程度。

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